Thema: Vernieuwende participatie

Van Amsterdammer tot professional, van Stopera tot stadsdeel: Evaluatie bestuurlijk stelsel Amsterdam

Hoe kan een gemeente als Amsterdam in nauw contact blijven met inwoners en toch efficiënt en slagvaardig opereren? In 1994 luidde het antwoord op die vraag om deelgemeenten in te stellen, inclusief eigen stadsdeelraden en bestuurders. Deze mogelijkheid werd in 2014 echter door kabinet Rutte II uit de Gemeentewet geschrapt en Amsterdam moest op zoek naar een nieuw bestuurlijk stelsel. Dat kwam er en met een aantal laatste wijzigingen in 2018 kwam het huidige bestuurlijk stelsel tot stand. Bij de besluitvorming hierover werd ook afgesproken dat halverwege deze bestuursperiode het stelsel geëvalueerd zou worden. Wat gaat er goed en waar zijn verbeterpunten aan te wijzen? 

Necker van Naem en Tilburg University voerden deze onafhankelijke evaluatie in 2020 uit. We keken niet alleen naar de werking van het bestuurlijk stelsel en de ervaringen van professionals (bestuurders, volksvertegenwoordigers en ambtenaren) ermee, maar we verdiepten ons ook in de ervaringen van Amsterdammers en de lessen die uit andere steden in binnen- en buitenland kunnen worden getrokken. 

Eén mening werd door vrijwel iedereen gedeeld: Amsterdam is te groot voor één bestuurslaag.  Verder troffen we een veelheid en verscheidenheid aan opvattingen over en ervaringen met het bestuurlijk stelsel aan. Daarbij verschilden de ervaringen van Amsterdammers van die van professionals. Niet alleen over de werking van het bestuurlijk stelsel, maar ook over de vraag hoe het zich in de toekomst zou moeten ontwikkelen. 

Na een analyse van al die verschillende opvattingen en ideeën constateren we dat er twee scheidslijnen zijn te benoemen, waarlangs de ervaringen van Amsterdammers en professionals te onderscheiden zijn en die het functioneren van het Amsterdamse bestuurlijk stelsel helpen te begrijpen.  

---

Recap: Hoe werkt het bestuurlijk stelsel?  

De gemeente Amsterdam kent net als alle andere Nederlandse gemeenten een gemeenteraad en een college van burgemeester en wethouders (B&W). Deze vormen het centrale bestuur van de stad. Daarnaast is Amsterdam opgedeeld in zeven stadsdelen. Elk stadsdeel kent een dagelijks bestuur en een stadsdeelcommissie. Het dagelijks bestuur vormt een verlenging van het college van B&W. De dagelijks besturen hebben dezelfde politieke kleur als het college en zijn verantwoordelijk voor onder meer de inrichting van straten en pleinen, groen en parken, inzamelen van huishoudelijk afval en welzijnswerk in de buurt. De stadsdeelcommissies bestaan uit gekozen vertegenwoordigers uit de buurten. Zij adviseren de dagelijks besturen en zijn de ogen en oren van hun buurt.

 

Project amsterdam
Project amsterdam

Meer weten over het bestuurlijk stelsel? Hier vindt u onze rapportage.

---

Scheidslijnen in de ervaringen met het bestuurlijk stelsel

Beleving Amsterdammers vs. professionals 

De eerste scheidslijn raakt aan hoe Amsterdammers het bestuurlijk stelsel ervaren en hoe dat voor professionals is. Opvallend is dat hun probleemanalyse grotendeels in elkaars verlengde ligt, maar dat zij de gewenste oplossing voor de toekomst in een andere richting zoeken. 

Zowel Amsterdammers als professionals geven aan dat het niet helder is hoe het bestuurlijk stelsel in elkaar steekt en waar je moet zijn om iets voor elkaar te krijgen. Daarnaast dichten beide groepen de stadsdelen – en dan met name de stadsdeelcommissies – weinig slagkracht toe. Amsterdammers hebben het idee dat ze bij de gemeenteraad moeten zijn om echt invloed te hebben op het beleid en slaan de stadsdeelcommissies over. Dat zien ook de professionals.

Waar Amsterdammers kritischer over zijn dan professionals, zijn de mogelijkheden die zij hebben om betrokken te zijn bij beleidsvorming. Zij vinden dat de gemeente inwoners meer aan de voorkant van trajecten zou moeten betrekken, dat het voor inwoners duidelijker zou moeten zijn wanneer zij invloed kunnen hebben op beleid of plannen en dat er een betere terugkoppeling nodig is over wat er met hun inbreng wordt gedaan. Ook luistert de gemeente te weinig naar inwoners en neemt zij hen onvoldoende serieus, zo stellen Amsterdammers. Over al deze punten zijn professionals positiever dan Amsterdammers. 

Daarentegen hebben professionals meer aandacht voor de samenwerking tussen de verschillende geledingen van het bestuurlijk stelsel. Terwijl Amsterdammers aangeven hier weinig zicht op te hebben, ervaren professionals juist dat de samenwerking tussen dagelijks bestuurders en het college nu soepeler verloopt dan in het verleden, maar dat meer helderheid over de rolverdeling welkom is. Ook zijn zij kritisch over het feit dat de adviezen van stadsdeelcommissies niet helemaal uit de verf komen, het nauwelijks duidelijk is wat er met die adviezen wordt gedaan en dat de dagelijks besturen te weinig doorzettingsmacht hebben door het ontbreken van bevoegdheden, capaciteit en budget. 

Ondanks de overeenkomsten in de probleemanalyse van Amsterdammers en professionals, zoeken zij het antwoord op de vraag hoe het in de toekomst beter kan in een andere hoek. Amsterdammers zien vooral meer directe, participatieve democratie als een goede oplossing. Denk daarbij aan enquêtes, referenda en verkiezingen voor burgerfora door loting in plaats van stemmen op een stadsdeelcommissie. Professionals willen vooral aanpassingen in de manier waarop de geledingen van het bestuurlijk stelsel met elkaar omgaan. Het steviger verbinden van de gemeenteraad met de stadsdeelcommissies en het verstevigen van de positie van de stadsdelen – door meer bevoegdheden en ondersteuning – zijn daar voorbeelden van. Zij zoeken hun heil dus meer in representatieve democratie. 

Stadsdelen vs. Stopera 

Naast de verschillende ervaringen van Amsterdammers en professionals met het bestuurlijk stelsel van Amsterdam en de accenten die zij leggen voor de toekomstige ontwikkeling ervan, is een tweede scheidslijn waar te nemen die samen te vatten is als de stadsdelen versus de Stopera. 

De ervaring van Amsterdammers en professionals is dat in het huidige stelsel de stadsdeelcommissies ‘slechts’ een adviesfunctie als ogen en oren van de buurt hebben en de dagelijks besturen hebben als verlenging van de centrale stad relatief minder mogelijkheden om de belangen van hun stadsdeel naar voren te brengen. Het is vooral afhankelijk van personen of het stadsdeelperspectief goed over het voetlicht komt. De stadsdelen staan volgens veel professionals daardoor minder sterk dan in het vorige stelsel, waarin zij meer bevoegdheden en invloed ten opzichte van de centrale stad hadden. De benoeming van de dagelijks bestuurders maakt weliswaar de samenwerking tussen stadsdelen en stad eenvoudiger, maar heeft volgens een deel van de professionals tot gevolg dat macht en tegenmacht minder goed is georganiseerd. 

Daar komt bij dat de ervaring is dat stadsdeelcommissies op dit moment relatief weinig het verschil kunnen maken met de bevoegdheden die zij hebben. Dat Amsterdammers het idee hebben dat om echt invloed te hebben, ze bij de gemeenteraad moeten zijn is daar één voorbeeld van. Professionals geven daarnaast aan dat het onduidelijk is wat het college en de gemeenteraad doen met de adviezen van de stadsdeelcommissies. Er vindt amper terugkoppeling over plaats. Ook in breder perspectief bestaat het gevoel onder professionals dat de gemeenteraad op afstand staat van de stadsdelen. Niet alleen is er in de gemeenteraad weinig zicht op de adviezen van de stadsdeelcommissies, ook is de raad beperkt aangesloten op wat er in de dagelijks besturen en de stadsdeelcommissies gebeurt. De informatievoorziening hierover is beperkt en niet structureel georganiseerd. 

Tegen deze achtergrond is het ook niet verrassend dat er discussie is over de rol en taak van bijvoorbeeld stadsdeelcommissies en dagelijks besturen. Zo geven verschillende professionals een andere duiding van waar de grens tussen adviseren en controleren ligt. Wat is “gemeenteraadje spelen” en welke vragen moet worden gesteld om tot een goed advies te komen? Verder staat de verdeling van taken en bevoegdheden tussen het college en de dagelijks besturen weliswaar uitgebreid op papier, maar biedt dat in de praktijk te weinig houvast of geeft het ruimte voor interpretatie waardoor onduidelijkheid ontstaat. Kortom: de rolverdeling tussen de geledingen van het bestuurlijk stelsel, inclusief wat professionals daarbij van elkaar verwachten, is onvoldoende doorleefd. Dit voedt het idee van de stadsdelen tegenover de Stopera. 

Naar de toekomst

Op basis van de vele bevindingen over de werking van het bestuurlijk stelsel en de ervaringen van Amsterdammers en professionals daarin, zijn denkrichtingen voor de toekomstige ontwikkeling van het stelsel af te leiden. Die denkrichtingen hangen samen met de hier beschreven scheidslijnen. Wat de meest wenselijke denkrichting is vraagt altijd om een afweging. Vindt Amsterdam het bijvoorbeeld belangrijker om macht en tegenmacht te versterken of juist het directer betrekken van inwoners bij besluitvorming? Of is het organiseren van toegankelijk en nabij bestuur belangrijker dan efficiënter en slagvaardiger kunnen werken als gemeente, of andersom? Het antwoord op dit soort vragen bepaalt wat de ervaringen van Amsterdammers en professionals gaan betekenen voor het bestuurlijk stelsel van de toekomst.

Volgend project: Handleiding Basisscan Integriteit BZK Of lees meer over Vernieuwende participatie projecten of het thema