Onderzoek havenontwikkeling door grond

Onderzoek havenontwikkeling door grond

De onderste steen moet boven!

Yzebrand Rijzebol

Dat was de eerste reactie van Groningse gedeputeerde Yzebrand Rijzebol die als bestuursvoorzitter van Groningen Seaports geconfronteerd werd met een kritische Nieuwsuur-uitzending over de uitbreiding van de Eemshaven. Hierin schetste onderzoeksjournalist Bas Haan (inmiddels werkzaam voor NRC) een beeld van schimmige gronddeals, vriendjespolitiek en falend overheidstoezicht. Zo zou een grondeigenaar zijn uitgekocht tegen een te hoge grondprijs én door hem in het geheim lucratieve rechten te geven tot het bouwen van windmolens. Ook op andere punten zou Groningen Seaports bij de grondtransacties voor de uitbreiding van de Eemshaven niet correct hebben gehandeld. De wens om een de vestiging van een groot Google-datacentrum in de Eemshaven mogelijk te maken, zou voorop hebben gestaan. Volgens Bas Haan zou de overheid te weinig grip hebben gehad op de grondtransacties vanwege de complexe en ondoorzichtige bestuurlijke structuur van Groningen Seaports.

Versterking met Urban Reality

Kort na de Nieuwsuur-uitzending werd collega en hoogleraar Marcel Boogers door provincie Groningen benaderd met de vraag of Necker onderzoek kon doen naar de gang van zaken rond de grondaankopen. Marcel Boogers heeft als hoogleraar regionaal bestuur aan de Universiteit Twente goed zicht op de werking van ingewikkelde regionale samenwerkingsverbanden. Bij Necker werd snel een team gevormd van mensen die kennis hebben van sturing, controle en verantwoording in publiekrechtelijke en privaatrechtelijke organisaties. Omdat ook grondtransacties van Groningen Seaports moesten worden onderzocht, hebben we het onderzoeksteam uitgebreid met twee onderzoekers van Urban Reality die op dit vlak veel specialistische expertise had. Die bleek later cruciaal om goed te begrijpen wat zich allemaal bij de aan- en verkoop van gronden had afgespeeld.

Opdrachtgever van het onderzoek was het dagelijks bestuur van het havenschap Groningen Sea Ports. Om inzage te kunnen krijgen in notariële akten, koopcontracten en andere vertrouwelijke informatie, hebben we een uitgebreide geheimhoudingsovereenkomst moeten tekenen. Een andere afspraak vooraf was dat ons onderzoek zich niet uitspreken over de juistheid van het handelen van Groningen Seaports richting grondeigenaar Wiertsema, een zaak die nog onder de rechter was toen het onderzoek startte. Wiertsema dacht zijn grond aan Groningen Seaports te hebben verkocht toen deze uiteindelijk van de koop afzag, waarop hij een juridische procedure startte. Het onderzoek werd daarom kritisch gevolgd. Niet alleen door de advocaat van Wiertsema die onze onderzoeksbevindingen hoopte te kunnen gebruiken, maar ook door Bas Haan die erg benieuwd was of ons onderzoek zijn journalistieke aantijgingen zou bevestigen.

Het onderzoek richtte zich allereerst op de governance van Groningen Seaports. Wie was waar, wanneer en waarvoor verantwoordelijk? Hoe zijn democratische sturing, controle en verantwoording geregeld? Die vragen bleken niet eenvoudig te beantwoorden. Groningen Seaports is namelijk een publiekrechtelijk samenwerkingsverband (havenschap) van provincie Groningen en de gemeenten Eemsdelta en Het Hogeland. Dit bestuurlijke samenwerkingsverband heeft een belangrijk gedeelte van zijn taken  ondergebracht in een privaatrechtelijke N.V. (havenbedrijf), met de voorzitter van het havenschap als enig aandeelhouder. Deze verzelfstandiging vond plaats in de periode dat Google zich meldde met plannen voor een datacentrum en GSP de eerste grondaankopen voorbereidde. Dat was een bron van veel onduidelijkheden die ervoor zorgden dat de democratische controle op de grondtransacties vaak nogal te wensen overliet. Wat zaken extra compliceerde, was dat de taakverdeling verdeling tussen havenschap en havenbedrijf erg ingewikkeld was geregeld.  

Necker adviseerde: Vereenvoudig de governance-structuur van Groningen Seaports.

Hoewel het havenbedrijf taken kreeg op het gebied van havenontwikkeling en -uitbreiding, was bijvoorbeeld de bevoegdheid tot het doen van de hiervoor benodigde grondaankopen niet overgedragen. Het havenschap bleef eigenaar van de gronden. Hierdoor werd het lastig om datgene te doen waarvoor het havenbedrijf was opgericht: snel, slagvaardig en marktgericht handelen. Vooral op momenten dat voortvarendheid geboden was, zoals bij onderhandelingen met grondeigenaren, kwam dit probleem naar voren. Omdat het havenbedrijf zelf geen gronden kon aankopen, moest gebruik worden gemaakt van niet gemakkelijk te doorgronden ABC-constructies. Gronden werden meestal binnen zeer korte tijd twee keer verkocht, van (A) havenschap naar (B) het havenbedrijf en dan van (B) het havenbedrijf naar in dit geval (C) Google. Wat de controleerbaarheid van de grondtransacties verder verminderde, was dat de financiële en administratieve verwerking van de grondaankopen ook niet eenvoudig was geregeld. Want als het havenschap gronden aankocht, werden deze betaald door het havenbedrijf.  

Behalve dat de ingewikkeldheid van de grondtransacties de controleerbaarheid ervan bemoeilijkte, was het ook erg onduidelijk wie wat moest controleren. Het Algemeen Bestuur van het havenschap (raadsleden en wethouders van de deelnemende gemeenten en gedeputeerden en statenleden van de provincie) en de Raad van Commissarissen van het havenbedrijf hebben namelijk ieder een toezichthoudende en controlerende taak, die deels overlappen. Op zichzelf hoeft dubbele controle geen probleem te zijn, maar in dit geval leidde dit ertoe dat er helemaal niet werd gecontroleerd. Het Algemeen Bestuur van het havenschap ging ervan uit dat de Raad van Commissarissen van het havenbedrijf de grondtransacties kritisch zou beoordelen, maar de Raad van Commissarissen verwachtte hetzelfde van het Algemeen Bestuur. Met als resultaat dat het toezicht op de grondaankopen tussen wal en schip viel.

Een belangrijk onderwerp in de Nieuwsuur-uitzending was een geheime vaststellingsovereenkomst met grondeigenaar Bakker Bierum waarin afspraken werden gemaakt over voorwaarden waaronder Groningen Seaports grond kon aankopen. Formeel moeten we zeggen dat het een vertrouwelijke vaststellingsovereenkomst was (zoals alle contracten tussen private partijen in beginsel vertrouwelijk zijn), maar omdat het bestuur van het havenschap hier niets van wist, mogen we best stellen dat hij geheim was. In ons onderzoek constateren we dat het Algemeen Bestuur volgens de geldende regels hier goedkeuring aan had moeten geven en dat dit niet is gebeurd.

Zo kwamen we met meer scherpe conclusies. Het toezicht van het havenschap op het havenbedrijf heeft op veel punten tekortgeschoten, vooral omdat afspraken over democratische sturing, controle en toezicht niet of onvoldoende zijn nageleefd. Anders dan Bas Haan in zijn reportage, noemden we hiervoor ook wat verzachtende omstandigheden. De ontvlechting van taken tussen havenschap en havenbedrijf had veel onduidelijkheden opgeleverd, ook omdat de taakverdeling in de praktijk nogal onlogisch was. Dat was uiteindelijk ook de kern van de aanbevelingen die we deden: vereenvoudig de governance-structuur van Groningen Seaports.

Meer weten over dit onderzoek?

Marcel Boogers

Marcel Boogers

Onderzoeker