Democratie
maak je.

Experts in decentraal bestuur

Thema: Heldere verantwoording

Wat bepaalt de impact van een rekenkamer?

Impact van de lokale rekenkamer – of het gebrek daaraan – is de onderlegger van de nieuwe wet ‘Versterking decentrale rekenkamers’. Deze wet maakt een einde aan de mogelijkheid voor gemeenten om zelf een passende vorm voor dit instrument te kiezen. Daarnaast verbreedt het de bevoegdheden van de rekenkamer. De vraag is: welke impact heeft een wet op de lokale impact van een rekenkamer?

Gemeenteraden kiezen massaal voor de rekenkamerfunctie

Al bij de wettelijke verplichting van de rekenkamer in 2006 ontstond weerstand tegen het idee dat gemeenten niet zelf de vorm en spelregels van de rekenkamer konden bepalen. De vormvrije rekenkamer was het compromis: of je koos voor een rekenkamer volgens de letter van de wet, of je koos voor een rekenkamerfunctie, waarbij je de samenstelling en regels zelf opstelde in een verordening.

Waar de voorkeur lag, was duidelijk. In 2015 had maar liefst 86% van de Nederlandse gemeenten op dat moment voor een rekenkamerfunctie gekozen (Onderzoek naar budgetten en samenwerking van gemeentelijke rekenkamers en rekenkamercommissies, Berenschot (2015)). De verschijningsvormen waren divers: modellen met alleen externe leden of juist alleen interne (raads-)leden, directeursmodellen, gemengde modellen en ja, ook geen modellen. Volgens het onderzoek dat in 2015 is uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties was er in ongeveer 8% van de gemeenten sprake van een inactieve rekenkamerfunctie.

Twijfel over de meerwaarde van de rekenkamer: de Grote Impact Vraag

Alarmbellen gingen af. De rekenkamer(functie) was in het leven geroepen om de controlerende rol van de gemeenteraad te ondersteunen. Als er geen invulling aan het instrument werd gegeven, wat was dan het nut? En welke ondersteuning miste de raad nu? Vooral die laatste vraag is interessant, want we kunnen allemaal wel inzien dat het nut van een niet bestaand instrument nul is. Maar de vraag welke ondersteuning de raad precies misliep, roept een volgende vraag op: wat is nu eigenlijk de impact van de rekenkamer(functie)? Die vraag is net zo relevant voor een gemeente met een actieve rekenkamerfunctie als zonder. En die vraag geldt ook voor actieve (wettelijke) rekenkamers.

In de periode na het verschijnen van het onderzoek uit 2015 en het opstellen van het huidige wetsvoorstel is er over deze vraag nagedacht. Er is onder andere gekeken naar de achtergrond van de ‘slapende rekenkamers’, naar de ervaringen met verschillende modellen, naar de rol en verenigbaarheid van raadsleden in een rekenkamer en naar de mogelijkheden voor rekenkamers om hun onderzoek uit te kunnen voeren. Het resultaat van dit proces is een wetsvoorstel dat gebaseerd is op weinig causaliteit. En dat is mijn persoonlijke mening. Een mening die berust op de onderzoeksresultaten, maar vooral op wat ik zelf hoor en zie bij lokale rekenkamers in de afgelopen elf jaar dat ik voor hen werk.

Effectiviteit is afhankelijk van lokale invulling van zes factoren

Binnen alle verschijningsvormen van rekenkamerfuncties is er nog eens een enorme verscheidenheid als het gaat om bijvoorbeeld positionering, personele invulling, onderzoekskeuzes en budget. Er zijn teveel variabelen om een wettelijk opgelegde ‘one size fits all’ oplossing aan te dragen. Ik gebruik het woord ‘oplossing’ hier bewust. Als het om impact gaat, is er namelijk inderdaad nog wel een stap te zetten.

Los van de oorzaken zie ik dat rekenkamer(functie)s worstelen om met hun onderzoek de juiste ondersteuning aan gemeenteraden te bieden. En andersom laten gemeenteraden de resultaten van het onderzoek te vaak onbenut. Deze uitlating is niet gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek, maar gewoon op praktijkervaring. In de afgelopen jaren hebben mijn collega’s en ik een kleine veertig onderzoeken naar de impact van lokale rekenkamers gedaan. Het betrof brede (zelf)evaluaties en zogenaamde doorwerkingsonderzoeken naar de implementatie en het resultaat van rekenkameraanbevelingen. De oorzaken voor de genoemde worsteling van zowel rekenkamer als gemeenteraad lopen uiteen en hebben uiteindelijk te maken met de specifieke lokale omstandigheden. Wel zijn de oorzaken onder te brengen in – wat wij zijn gaan noemen – zes elementen van effectiviteit. We hebben het dan over: kwaliteit van onderzoek, onafhankelijkheid van de rekenkamer(functie), effectiviteit van de interne organisatie, relevantie voor de gemeenteraad, gezag van en vertrouwen in de rekenkamer(functie) en doorwerking van de aanbevelingen.

Voor de vorm: nieuwe wet is niet doorslaggevend voor impact en kwaliteit

Een functionerende rekenkamer(functie) mét impact ontstaat wanneer deze zes elementen goed zijn ingevuld, ongeacht de vorm. Daarbij is vooral de rekenkamer zelf aan zet, maar spelen de raad en ook het college een belangrijke rol. Vorm is niet doorslaggevend voor impact. Een lokale invulling van de vorm misschien wel. Het komt erop neer dat de succesformule zit in een bewustzijn van en het handelen naar het belang van de zes elementen. In een continu gesprek tussen raad en rekenkamer(functie) moeten wensen, behoeften en criteria kenbaar worden gemaakt en zorgen voor een lokale aansluiting – op maat – tussen het rekenkamerwerk en de raad.

Afgezien van de uitbreiding van onderzoeksbevoegdheden, zal de wet niet doorslaggevend zijn voor de impact of kwaliteit van het rekenkamerwerk. Het kunnen maken van een lokale keuze en invulling wel.

Volgend artikel: Learning history in het sociaal domein Of lees meer over Heldere verantwoording artikelen of het thema