Thema: De allerbeste bestuurders

Over de stadsmuren

Aan die van Nijmegen de Rechten en Vrijheden van Aken, en andere vrije Rijkssteden, als mede vrijheid van Tollen, en het Recht, om tot Burgers aantenemen de genen, die zig in hunne Stad zouden willen begeven ter woon.

Koning Hendrik (VII) van Duitsland (1211-1242)

L’état, c’est moi!

Koning Lodewijk XIV van Frankrijk (1638-1715)

 

Eén van de thema’s die als een rode draad door de Europese geschiedenis loopt, is centralisatie van het bestuur. Door de eeuwen heen is politieke macht van het lokale naar het nationale verschoven. Deze geschiedenis leeft voort in de huidige bestuurlijke verhoudingen en heeft invloed op de kwaliteit van ons lokale bestuur.

De steden: bastions van lokaal bestuur

Op 31 augustus 1230 verleende Rooms koning Hendrik VII stadsrechten aan de stad Nijmegen. Deze rechten waren gebaseerd op de rechten die de stad Aken reeds had verworven. Dit maakte Nijmegen tot een vrije rijksstad en de stad verkreeg het recht haar eigen munten te slaan, belastingen te heffen, recht te spreken, markten te houden en een stadsmuur te bouwen. 

De stadsrechten – en muren sloten de graven en hertogen van Gelre, zowel bestuurlijk als fysiek, uit van het lokale bestuur in de stad. De macht lag in het stadhuis en niet in de palts. De poorters zouden hun muren nodig hebben om deze situatie te handhaven. 

Nijmegen was één van de vele steden in de Nederlanden met stadsrechten. Ook de hertogen van Bourgondië en hun nazaten, keizer Karel V en koning Filips II, zouden zich stukbijten op deze stadsrechten. Voortdurend leefden deze heersers in onmin met de rijke stedelingen die het eenmaal verkregen zelfbestuur zonnodig met vuur en staal verdedigden. Uiteindelijk zagen deze vorsten hun wensen tot centralisatie gedwarsboomd. 

Dit conflict tussen lokaal bestuur en centraal gezag leidde uiteindelijk tot de Nederlandse Opstand en het ontstaan van de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden, een triomf voor het decentraal bestuur waar menig vorst in Europa zich eeuwen aan zou ergeren. 

Pas toen de Revolutionaire Franse troepen van Napoleon binnenvielen zou de centrale macht in Nederland zegevieren. Naar Frans voorbeeld creëerde de Bataafse Republiek de eerste Nederlandse gemeenten. De stadsrechten zouden blijven bestaan tot 1848, toen de grondwetsherziening van Thorbecke een einde maakte aan verschillen tussen landelijke en stedelijke gemeenten.

Toezicht op lokaal bestuur: van het zwaard naar de pen

De strijd tussen nationale macht en het lokale bestuur was daarmee niet beslecht. Tot vandaag de dag blijft het dilemma van machtsverdeling tussen overheidslagen bestaan. Gelukkig geschiedt deze strijd niet meer met het zwaard, maar met de pen van de wetgever. 

Binnen de gecentraliseerde Nederlandse eenheidsstaat hebben gemeenten een zekere mate van autonomie. Het gaat hier niet langer om het muntrecht of het bouwen van een stadsmuur, maar om zaken als onderwijs, zorg, cultuur en mobiliteit. De Rijksoverheid of provincie heeft de bevoegdheid stevig in te grijpen als gemeenten de wet overtreden of wanneer het gemeentelijk bestuur vastloopt.

Zo is er de mogelijkheid tot vernietiging en schorsing van besluiten. Dit gebeurt wanneer de gemeenteraad een voorstel aanneemt wat ingaat tegen hogere wetgeving. De burgemeester kan dit besluit dan bij de regering aandragen voor vernietiging. Is dit verzoek gegrond, dan zal de regering de verordening bij Koninklijk Besluit ongedaan maken.

Daarnaast is er ook nog de mogelijkheid tot indeplaatsstelling. Dit houdt in dat een medewetgever een wettelijke taak op zich neemt die de gemeente verzaakt. Voorafgaand aan deze maatregel zal de verantwoordelijke minister de gemeenteraad de gelegenheid bieden het gebrek te corrigeren. Weigert de gemeenteraad dit te doen dan zal, afhankelijk van het domein in kwestie, de provincie of de Rijksoverheid ingrijpen.

Als laatste is er nog ‘de nucleaire maatregel’: het aanstellen van een rijkscommissaris. Hiermee zet de Rijksoverheid het gemeentebestuur buitenspel en stelt de minister een rijkscommissaris aan om de bestuurlijke taken op zich te nemen. Deze rijkscommissaris legt alleen verantwoording af aan de regering en heeft als taak de problematiek die aanleiding was voor zijn aanstelling te beteugelen.

Het moderne toezicht op de gemeenten

Van dit soort maatregelen kon een middeleeuws vorst alleen maar dromen. Hoewel ingrijpen door de Rijksoverheid in het lokale bestuur zelden voorkomt zijn er zeker recente voorbeelden. Ondanks het feit dat de zwaarden in het museum liggen heeft de Rijksoverheid haar tanden dus niet verloren

Zo is de indeplaatsstelling in 2019 nog toepast op de gemeente Westland door minister voor Onderwijs Arie Slob. De gemeenteraad van Westland weigerde de Yunus Emre school, ondanks het oordeel van de Raad van State dat aan alle voorwaarden was voldaan, in hun scholenplan op te nemen. Minister Slob zag zich uiteindelijk genoodzaakt de gemeenteraad van Westland aan de kant te zetten en de school zelf in het Westlandse scholenplan op te nemen.

Ook de zwaarste maatregel is niet tot de geschiedenisboeken veroordeeld. In 2018 besloot staatssecretaris van Binnenlandse Zaken Raymond Knops in te grijpen op Sint Eustatius. Het bestuur van het openbaar lichaam was dusdanig verstoort en verziekt dat Knops geen andere uitweg zag. De Tweede Kamer steunde zijn ingreep unaniem. Deze ‘nucleaire optie’ was sinds 1951 niet meer toegepast. Destijds gebruikte de regering de maatregel tegen de communisten in het gemeentebestuur van Finsterwolde. Deze hadden besloten land te onteigenen van herenboeren en stakers te betalen uit de gemeentekas. De regering stelde de burgemeester van Finsterwolde aan als rijkscommissaris en deze bestuurde de gemeente drie jaar lang in zijn eentje.

De geschiedenis leeft

De geschiedenis leert ons dat bestuurlijke verhoudingen geen gegeven zijn, maar zich constant ontwikkelen. We zijn het aan zowel de poorters van de oude Hanzesteden als de centraliserende vorsten van de vroegmoderne tijd verplicht ons hier bewust van te zijn.

In 2017 stelde hoogleraar bestuurskunde Arno Korsten nog dat de helft van de gemeenteraden in Nederland onvoldoende functioneert. Lokaal bestuur is een kwetsbaar en kostbaar goed waar wij gelukkig geen muren meer voor hoeven te bouwen. Daarom is het belangrijk dat zowel inwoners als bestuurders er zorg voor dragen.  Ingrepen van hoger af zijn namelijk nog net zo onwenselijk voor de gemeenten van nu als de stedelingen van toen, ook al zijn de stadsmuren lang geleden gevallen.

Volgend artikel: Van ambassade naar griffie Of lees meer over De allerbeste bestuurders artikelen of het thema