Thema: Vernieuwende participatie

Meervoudig besturen: Hoe democratisch is de regionale energiestrategie?

Maatschappelijke opgaven worden steeds vaker in de regio opgepakt. Vanuit de inhoud is dit vaak logisch; zaken als de woningopgave, de energietransitie of economische regiodeals reiken verder dan de gemeentegrenzen en vereisen keuzes en afstemming op het juiste schaalniveau. Een samenwerking tussen gemeenten, met de provincie die op de achtergrond betrokken is, is de gangbare methode om kwalitatief goed beleid te maken. Kortom: de regio krijgt een steeds prominentere rol.

De manier waarop ons bestuurlijk stelsel is ingericht past niet bij deze vorm van beleid maken. De traditionele rolverdeling waarin de raad vooraf kaders stelt, het college beleid maakt en de raad controleert en waar nodig bijstuurt, is lastig toepasbaar in een grootschalige samenwerking. Hoe gaan meerdere gemeenteraden het immers eens worden over de koers van de regio? In de praktijk worden in de samenwerkingsvormen de discussies vaak op ambtelijk niveau gevoerd en krijgen de raden aan het einde van het proces een voorstel aangeboden dat vrijwel niet meer aan te passen valt.

Regionaal samenwerken aan de energietransitie
Het grootste thema rondom duurzaamheid, de energietransitie, wordt door middel van een verplicht programma van het Rijk op regionaal niveau benaderd: de Regionale Energiestrategie (RES). Het doel is dat op regionale schaal een afweging wordt gemaakt waar en op welke manier ruimte is voor opwekking van duurzame energie.

De regio’s zijn vrij om het proces naar eigen inzicht in te richten. Daarbij zijn gemeenteraden, Provinciale Staten en algemeen besturen van waterschappen zowel aan het begin van het proces als aan het eind van het proces aan zet. Aan het begin van het proces, medio 2019, stelden zij het plan van aanpak vast. Twee jaar later, uiterlijk 1 juli 2021, zullen zij besluiten over de RES 1.0. In de twee jaar daartussen hebben de volksvertegenwoordigers geen (formele) rol.

De inhoud van de RES is vaak technisch en abstract en de relatie tussen technische informatie en bestuurlijke keuzes is niet altijd duidelijk. Het opstellen van de RES vindt plaats in een samenspel tussen wethouders duurzaamheid en ruimtelijke ordening, gedeputeerde(n), netbeheerders, ambtenaren van de deelnemende overheden en (externe) inhoudelijke experts. Daarnaast wordt geparticipeerd door (belangen)organisaties en burgers.

Hoe zorg je voor een eerlijk en open proces, waarin de raden een invloedrijke, maar vooral constructieve rol krijgen? Een goede controle op het proces is essentieel in onze democratie, maar hoe organiseer je dat?

Meervoudig besturen: de oplossing?
Prof. dr. Marcel Boogers van de Universiteit Twente schreef in oktober 2019 een essay over meervoudig besturen binnen de RES. Hierin noemt hij het RES-proces een schoolvoorbeeld van meervoudig besturen: binnen én tussen bestuurslagen, samen met bedrijven, instellingen, organisaties en inwoners. Hij benoemt het ontbreken van democratische controle op het proces als één van de belangrijkste risico’s. Om dit risico uit te sluiten pleit Boogers voor meervoudige democratie. Hierbij kan het zelfs zo zijn dat de controlerende en kaderstellende taak van de volksvertegenwoordiging verschuift naar een ander gremium. Hij heeft daarbij drie denkrichtingen uitgewerkt:

  1. Een stevige en actieve rol voor de gekozen vertegenwoordigingen op de doorslaggevende momenten in het proces;
  2. Betrokkenheid van de regionale ‘polderpartners’ zoals bedrijven, belangengroepen en maatschappelijke organisaties in ontwerp en advisering;
  3. Rechtstreekse inbreng van burgers in de verschillende stappen naar een RES.

Een goede mix van deze elementen zou moeten leiden tot een proces waarin de democratie een goede plaats krijgt: “in het volle zicht van de publieke opinie en midden in het politieke debat.”

Controle in de praktijk
In de praktijk zijn activiteiten in alle drie de denkrichtingen nodig. Uiteraard wordt participatie van ‘polderpartners’ toegepast. Echter, het ontbreekt hen aan capaciteit om gedurende het gehele proces structureel mee te denken, of er zullen alleen partijen met directe belangen hierin een rol willen spelen. Het is de vraag of zij bereid en kundig zijn om vanuit het algemeen belang mee te denken. Rechtstreekse inbreng van burgers is belangrijk, maar kan de controlerende taak niet overnemen. Het is onduidelijk in hoeverre de burger vanuit het regionaal belang denkt of kan denken. Daarnaast laten de meeste RES’en burgerparticipatie door gemeenten uitvoeren; zij staan immers dicht bij de burgers. Hier zal vooral aandacht zijn voor het lokaal belang.

Welke aanvulling is nog nodig? Een volksvertegenwoordigend gremium moet een grotere rol krijgen. Sommige regio’s slaan hierin al de goede weg in: zij hebben hun concept-RES door de gemeenteraden laten vaststellen. Hiermee is betrokkenheid gerealiseerd, maar het brengt de invulling van de RES nog niet dichter bij de raden. Beter lijkt daarom om een regionaal samengestelde raad aan te stellen, bestaande uit een afvaardiging van de gemeenteraden, heemraden en Provinciale Staten, en deze nadrukkelijk onderdeel te maken van het (tussentijdse) besluitvormingsproces.

Sommige regio’s hebben al een regionale raad, bestaande uit raadsleden van gemeenten uit de regio. Deze kunnen het startpunt zijn voor een commissie die inhoudelijk bij de RES betrokken gaat worden, die de gelegenheid krijgt om kritische vragen te stellen en tijdig kan ingrijpen. Dit kunnen we de ‘regionale duurzaamheidsraad’ noemen. Deze raad ziet toe op het vormen van een eerlijke, constructieve en gedragen RES in de regio. De processen richting de RES’en 1.0, die na de zomer van start zijn gegaan, lijken het juiste moment daarvoor. 

Over de auteur

Stef Tomesen is adviseur en onderzoeker bij Necker van Naem en is als beleidsadviseur verbonden aan RES-regio Achterhoek.

Volgend artikel: Wie doet wat? Hoe de gemeente een goede samenwerking tussen politie en Boa kan bevorderen Of lees meer over Vernieuwende participatie artikelen of het thema