Democratie
maak je.

Experts in decentraal bestuur

Thema: De allerbeste bestuurders

Initiatiefvoorstel en dualisme

Het initiatiefvoorstel is het showpaard onder de raadsinstrumenten en het dualistische instrument bij uitstek. De raad bedenkt een voorstel, bereidt het voor, behandelt het voorstel en besluit er op, terwijl de invloed van het college minimaal is. Een scherpere interpretatie van de scheiding van rollen en bevoegdheden lijkt nauwelijks mogelijk. In mijn werk als raadsadviseur en griffier ben ik regelmatig raadsleden tegen gekomen die het instrument uit principe niet gebruiken omdat het ‘te scherp’ zou zijn. Zij vinden meestal dat de gemeente bestuurd moet worden via de balans tussen raad en college en dat het in die orde aan het college is om voorstellen in te dienen. Betekent dat dan dat het een instrument is dat voorbehouden is aan de politieke opportunisten in de oppositie die met het initiatiefvoorstel het college buitenspel willen zetten? Die hun paradepaardjes dwars door alle bestaande voorzieningen, plannen en regelingen willen doorzetten? Dat herken ik niet uit de praktijk. In de praktijk heb ik juist gezien hoe gelaagd, moeilijk én mooi het initiatiefvoorstel is.

Een vrij én dwingend karakter

Twee ingrediënten maken het initiatiefvoorstel zo mooi: het is vormvrij én juridisch dwingend. Dat maakt dat een raads- of statenlid kan fantaseren en dromen over de richting, de argumentatie en het precieze besluit. Maar omdat het juridisch afdwingbaar is, is de initiatiefnemer wel verantwoordelijk voor de kwaliteit van het besluit en daarmee indirect ook voor de maatschappelijke gevolgen van het besluit. Dat onderscheidt het van de motie, die weliswaar vormvrij, maar niet juridisch afdwingbaar is. Met een oproep aan het college om in actie te komen, schuift ook de verantwoordelijkheid naar hen toe. Het amendement is wel afdwingbaar, maar niet vormvrij. Een amendement is altijd een aanpassing van een voorstel waardoor de vorm lijkt op het voorstel.

Een grote uitdaging

Het initiatiefvoorstel plaatst het raadslid  ‘achter de knoppen’. Eindelijk kan hij of zij een directe poging wagen om de zaken te regelen waarvoor de inwoners hem of haar hebben verkozen. Daarom is het initiatiefvoorstel zo mooi: het is politiek die de inhoud echt uitdiept. Om het voorstel tot een besluit te brengen, moet het raadslid zijn ideaal en de politieke haalbaarheid afwegen. Dat gaat verder dan alleen zetels tellen tot een minimale meerderheid: met regelmaat proberen raadsleden zo breed mogelijke steun te verwerven voor een krachtig democratisch mandaat. Daarnaast maakt het initiatief raadsleden actief: ze worden uit de rol van een passieve beoordelaar van voorstellen getrokken en gevraagd: hoe zou jij dit doen? Zij groeien in hun rol als kadersteller in het hoogste orgaan, omdat zij uitgedaagd worden om zelf te bedenken wat zij willen realiseren.

Het raadslid staat voor meer uitdagingen. Zo moet ook de politieke wenselijkheid vergeleken worden met de bestuurskundige, juridische en financiële werkelijkheid. Is het aan de gemeente om het besluit uit te voeren, mag de gemeente dit wel doen en zijn de kosten acceptabel? De steller moet hier met dezelfde zorgvuldigheid die van het college verwacht wordt een afweging maken. Wanneer dit lukt, is dit een bewijs van het vermogen van de raad (of het raadslid) om zelfstandig afwegingen te maken ten aanzien van het algemeen belang en dat hij niet op de inzichten van het college leunt. De oefening scherpt het vermogen om de juiste afweging te maken.

Rollen van raad, college en ambtelijke organisatie

Het spreekt voor zich dat het raadslid een flinke kluif heeft aan het schrijven van een initiatiefvoorstel. Het kost veel tijd om alle feitelijke informatie te vergaren, collega-raadsleden te polsen en te zorgen voor een gedegen initiatiefvoorstel. Dit komt uiteraard bovenop de bestaande werklast. Dit vraagt doorzettingsvermogen maar ook de wijsheid om het werk te verdelen, bijvoorbeeld door tijdig ambtelijke bijstand te vragen. Ieder raadslid heeft het recht op die bijstand, maar toepassing van dat recht komt in de praktijk maar weinig voor. Het lijkt dat onbekend onbemind maakt. En misschien ook ongemakkelijk: met regelmaat heb ik raadsleden, ambtenaren en collegeleden zien twijfelen over hoe dit recht er in de praktijk uitziet.

In die praktijk werkt het instrument juist zoals bedoeld: de ambtenaar levert, onder toeziend oog van griffier en gemeentesecretaris, op aanvraag van het raadslid de nodige feitelijke informatie aan. In sommige gevallen verricht een ambtenaar rekenwerk of zoekt een juridische vraag uit. In andere gevallen vindt een gesprek plaats waarin de ambtenaar het raadslid uitlegt hoe het beleid in elkaar steekt. Het raadslid zal dan nog de richting en argumentatie zelf moeten opstellen maar hij kan vertrekken vanuit een feitelijk fundament. Vanuit de rolverdeling van ambtenaar als expert en raadslid als gekozen kadersteller is deze werkwijze logisch. Bovendien wordt de rolverdeling versterkt door het contact tussen raadslid en ambtenaar, leren beide partijen zich in hun rol te versterken en groeit de waardering voor de rollen van de ander. Dit zijn voordelen die zich ook in het verdere werk van raadslid en ambtenaar voordoen.

Voor collegeleden is dit contact soms spannend: zegt een ambtenaar niet iets politiek gevoeligs tegen het raadslid? Kan informatie niet een eigen leven gaan leiden? En hoe kan het college voorkomen om buitenspel gezet te worden? Die vragen zijn begrijpelijk maar uiteindelijk overbodig. Een vakkundig ambtenaar weet wat wel en niet tegen het raadslid gezegd kan worden. Dan is het geheel onthouden van contact tussen ambtenaar en raadslid uiteindelijk schadelijker voor het functioneren van de raad. Daarnaast kan het college gerust zijn, want een initiatiefvoorstel wordt niet in behandeling gebracht voordat het college gelegenheid heeft gehad om wensen en bedenkingen aan de raad kenbaar te maken. Dus ook in de initiatiefvoorstel-procedure kan het college een politieke rol spelen en de raad behoeden voor het maken van ‘verkeerde’ keuzes. De adviesrol van het college wordt dus geëerbiedigd.

Andere volgorde, sterkere rollen

Tijdens een initiatiefvoorstel worden de gebruikelijke rollen omgedraaid en anders gerangschikt maar uiteindelijk ook vooral gerespecteerd. Het raadslid blijft kadersteller, het college behoudt zeggenschap en de ambtelijke organisatie blijft een neutraal kennisexpert. Juist de andere route en het initiatief vanuit een ander orgaan doet de waardering voor ieders rol groeien. Daarom is het zeker geen instrument dat te scherp is of afbreuk doet aan de balans in het gemeentebestuur. Noch is het een instrument voor politieke renegaten die vooral graag het college beschadigen of buitenspel zetten. De verantwoordelijkheid voor het besluit en de hoeveelheid werk – vaak samen met de ambtelijke organisatie en collega’s – die het vereist, maakt het geen instrument voor opportunisten.

Juist die grote hoeveelheid moeite die het raadslid doet, maakt het initiatiefvoorstel tot liefdeswerk. Het is een grote hoeveelheid tijd die het raadslid zich getroost om dat ene ontzettend belangrijke onderwerp goed op te lossen. Het is ook gelaagd: het is politiek handwerk, ambtelijk vakwerk, juridische kwaliteit en het vermogen om samen te werken aan een voorstel dat collega-raadsleden in de breedte kan overtuigen. 

Het initiatiefvoorstel is zonder twijfel het mooiste instrument in de gereedschapskist van het raadslid. Het laat zien dat het veranderen van de volgorde waarin de rollen worden ingevuld juist een versterkend effect heeft. Het veranderde perspectief doet alle partijen nadenken over de manier waarop zij samenwerken en het contact tussen raadsleden en ambtenaren doet het begrip voor en inzicht in elkaars rollen toenemen. Het initiatiefvoorstel is zonder twijfel het showpaard onder de raadsinstrumenten.

Tips voor een succesvolle behandeling van initiatiefvoorstellen

Tips voor raadsleden

Tips voor de organisatie

Tip voor het college

Volgend artikel: Bestuurders met een krasje Of lees meer over De allerbeste bestuurders artikelen of het thema