Democratie
maak je.

Experts in decentraal bestuur

Thema: Heldere verantwoording

Grip op beleidsindicatoren

In iedere begroting wordt er getracht een inschatting te maken op basis van de op dat moment bekende gegevens en een prognose van ontwikkelingen en beleidsvoornemens. Voor het weergeven van de effecten van beleid op de programma’s gebruiken gemeenten beleidsindicatoren. Deze indicatoren versterken de mogelijkheden van raadsleden om de resultaten van beleid te begrijpen en te sturen op beleidsontwikkeling. Toch komen de indicatoren in allerlei verschillende vormen voor en zijn er veel gemeenten en raadsleden die worstelen met de invulling en het gebruik hiervan.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in 2017 bepaald dat gemeenten hun jaarlijkse begroting moeten toelichten met een vaste set beleidsindicatoren. Het staat de raad vrij om deze basisset uit te breiden met eigen indicatoren. Daardoor kan de raad extra inzicht krijgen in de uitvoering van beleidsterreinen waar de raad belang aan hecht. Daarmee helpt het de raad in zijn sturende en controlerende rol. De vraag is echter op welke wijze hier het beste invulling aan gegeven kan worden.

Formuleren van indicatoren

Indicatoren dienen geen doel op zichzelf te worden, maar ondersteunend van aard te zijn. Een laag percentage jongeren met jeugdhulp kan bijvoorbeeld positief zijn als de gemeente een goede preventieve aanpak hanteert, maar is wellicht minder gunstig indien bepaalde jongeren geen jeugdhulp ontvangen die ze wel nodig hebben. Veel belangrijker dan de waarde van de indicator is dus het verhaal achter het cijfer. Welke beleidskeuzes hebben daartoe geleid? Wat is het aandeel van de inzet van de gemeente ten opzichte van andere actoren? En welke factoren dragen bij aan de hoogte van het cijfer? Veelal wordt de wens geuit om indicatoren niet afzonderlijk te zien en te beoordelen, maar te voorzien van enige context.

Bij het formuleren van indicatoren is het waardevol als prestaties vergeleken kunnen worden met andere gemeenten. Wel moet men alert zijn dat er niet teveel indicatoren komen. Een overvloed aan indicatoren is niet werkbaar en komt de leesbaarheid van de stukken niet ten goede. Ambtenaren en raadsleden kunnen hier elkaar op attenderen bij de totstandkoming van de indicatoren. Wat de informatiepositie en de werkbaarheid wel ten goede komt, is enige vastigheid in de indicatoren. Dus geen constante veranderingen en aanpassingen.

Bij de formulering van indicatoren dient er dus rekening gehouden te worden met tenminste de volgende punten:

Effect- en prestatie-indicatoren

Er zijn verschillende manieren mogelijk om beleidsindicatoren weer te geven. Voorbeelden zijn kritische prestatie-indicatoren (KPI’s) en outcome- en outputindicatoren. Wat ze gemeen hebben, is dat ze variabelen zijn om prestaties weer te geven. Het gaat niet zozeer om de naam, maar om hetgeen ze weergeven. In grote lijnen zijn er drie categorieën waarin indicatoren geplaatst kunnen worden: uitvoerend niveau, outcome niveau en voorspellend niveau.

De drie categorieën kunnen vertaald worden naar indicatoren in prestatie-indicatoren (uitvoerend) effectindicatoren (outcome) en streefwaarden (voorspellend). Een effectindicator meet de gevolgen van de gerealiseerde doelstellingen. Deze gaat met name over de ‘Wat willen we bereiken?’ vraag en ligt op het niveau van de raad. Bijhorende vragen zijn ‘Wat is het resultaat van het gevoerde beleid?’ en ‘Zijn de gerealiseerde effecten overeenkomstig de doelen?’ De prestatie-indicator heeft betrekking op de ‘Wat gaan we daarvoor doen?’ vraag en ligt primair op het niveau van het college. De indicator richt zich op het resultaat van activiteiten en meet in welke mate de doelstelling van het productieproces wordt bereikt. Ten slotte laten de streefwaarden zien hoe de indicatoren er na het gevoerde beleid voorstaan.

Een kader van beleidsindicatoren ziet er als volgt uit:

Artikel - beleidsindicatoren afb 01
Artikel - beleidsindicatoren afb 01

Ter illustratie volgen hieronder 2 fictieve voorbeelden, waarbij het vooral gaat om de systematiek van de indicatoren:

Voorbeeld 1
Programma bestuur, onderdeel dienstverlening

Artikel - beleidsindicatoren afb 02
Artikel - beleidsindicatoren afb 02


Voorbeeld 2
Programma fysiek, onderdeel wonen

Artikel - beleidsindicatoren afb 03
Artikel - beleidsindicatoren afb 03

Er zijn ook veel gemeenten waarbij bovenstaand kader niet wordt gebruikt. Een gemiste kans, want de indicatoren kennen dan geen onderscheid op collegeniveau (prestatie-indicatoren) en raadsniveau (effectindicatoren). Hierdoor is het minder duidelijk op welke maatschappelijke effecten de raad kan sturen, hetgeen noodzakelijk is voor een raadslid.

Ontwikkelen van een passende werkwijze per gemeente

Er zijn veel gemeenten aan het experimenteren met het bepalen en formuleren van indicatoren. Dit kan gedaan worden door de auditcommissie of bijvoorbeeld door een speciale werkgroep. Ook kunnen er verschillende werkwijzen gebruikt worden. Bijvoorbeeld door alle indicatoren tegelijk te behandelen of enkel te focussen op de effectindicatoren. Het komt voor dat alle indicatoren in één keer worden vastgesteld. Dit kan als er weinig aanpassingen nodig zijn in de huidige lijst. In veel andere gevallen wordt het proces opgeknipt in programma’s of programmaonderdelen en wordt er samengewerkt met de ambtelijke organisatie.

Bij het vaststellen van een werkwijze is er niet één beste variant, maar is het een kwestie van pionieren en aansluiting zoeken bij de wensen en behoeften van raadsleden en gemeenten. Het is de kunst om niet direct in de details te verzanden, maar om eerst het proces te bepalen en daarna pas de indicatoren inhoudelijk te bespreken. Bij het proces kan er gedacht worden aan het gremium dat verantwoordelijk is voor de indicatoren, en welke werkwijze er gehanteerd wordt.

Tijdelijke werkgroep is de beste optie

Als een gemeenteraad nog zoekende is, kan er het beste gekozen worden voor een (tijdelijke) werkgroep. Zij zal het proces van totstandkoming van de indicatoren bepalen, en hier een start mee maken. De onderstaande drie opties zijn in dat geval geschikt voor een vliegende start:

  1. Werkgroep stelt per programma(onderdeel) doelstellingen vast, ambtenaren de indicatoren;
  2. Werkgroep stelt per programma(onderdeel) de kaders en wensen voor indicatoren vast, ambtenaren de concept en definitieve indicatoren in wisselwerking met de werkgroep;
  3. Werkgroep stelt per programma(onderdeel) de effectindicatoren vast, ambtenaren de prestatie-indicatoren.

De drie varianten zijn niet uitputtend van aard, waardoor er ook gekozen kan worden voor een andere werkwijze die het beste aansluit bij de situatie. Het is vooral van belang om het gesprek met elkaar te voeren, vooraf duidelijke afspraken te maken en een werkwijze te kiezen die breed gedragen wordt. Hierdoor kan er gestructureerd gewerkt worden bij het opstellen van de beleidsindicatoren. Gedurende het proces is het van belang om kritisch te blijven kijken naar de werkwijze en indien nodig deze aan te passen. Ten slotte verdient het aanbeveling om het proces te evalueren en stil te staan bij de borging en de continuïteit van de activiteiten omtrent de beleidsindicatoren. Het zal een proces van pionieren zijn, dat resulteert in een levendige en breed gedragen set van indicatoren.

Volgend artikel: Een goede griffie is een integere griffie Of lees meer over Heldere verantwoording artikelen of het thema