Thema: Fitte griffie

De raad en de regio: grip op gemeenschappelijke regelingen

Regionale samenwerking is een belangrijk onderdeel van het raadswerk, en het belang wordt alleen maar groter. In 2016 nam een gemiddelde gemeente deel aan 16 verschillende samenwerkingsverbanden, in 2018 was dit aantal gestegen naar 27. Gemeenten met meer dan 100.000 inwoners waren in 2018 zelfs gemiddeld bij 34 samenwerkingsverbanden aangesloten. Ondanks deze groei in regionale samenwerking zijn er steeds meer kritische geluiden te horen. De Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (NVvR) liet in het najaar van 2017 een onderzoek naar regionale samenwerking doen onder raadsleden. Daaruit bleek dat 57% van de raadsleden regionale samenwerking als een bedreiging voor de lokale democratie ziet. Waar komt dit wantrouwen vandaan? En hoe kan dat wantrouwen worden weggenomen?

Buitenspel

Het gevoel geen controle te hebben over wat regionaal besloten wordt kan allerlei oorzaken hebben. Allereerst maakt een gebrek aan tijd en kennis het voor raadsleden lastig om grip te krijgen op de verschillende samenwerkingsverbanden. In het eerder genoemde onderzoek van de Vereniging voor Raadsleden gaf ongeveer een derde van de raadsleden aan onvoldoende tijd en kennis te hebben om zich in de gemeenschappelijke regelingen te verdiepen. Die twee aspecten versterken elkaar ook nog eens: door een gebrek aan kennis kost het raadsleden veel tijd om wegwijs te worden in gemeenschappelijke regelingen, en er is vaak te weinig tijd om die kennis bij te spijkeren.

Daarnaast kan het gebrek aan coördinatie tussen samenwerkingsverbanden en gemeenteraden een rol spelen. De informatievoorziening vanuit de regio is bijvoorbeeld incompleet of te laat en raadsleden worden pas laat in het proces betrokken bij de besluitvorming. Die besluitvorming bevindt zich dan al in een stadium dat weinig ruimte laat voor nieuwe of andere zienswijzen. Op deze manier krijgen gemeenteraden – al dan niet terecht – het gevoel dat ze buitenspel worden gezet.

Een onderliggende oorzaak van bovengenoemde problemen is dat raadsleden niet goed in staat zijn hun kaderstellende rol uit te voeren in gemeenschappelijke regelingen. Raadsleden weten bijvoorbeeld niet welke middelen er zijn om invloed uit te oefenen en hoe deze kunnen worden ingezet. Soms zijn de beschikbare middelen ongeschikt omdat ze pas laat in het besluitvormingsproces kunnen worden gebruikt.

Wisselwerking

Uiteraard komt regionale samenwerking van twee kanten. Gemeenteraden hebben zelf ook grote invloed op hun betrokkenheid bij regionale samenwerkingsverbanden. De meest voor de hand liggende manier om regionale besluitvorming te beïnvloeden is door de vertegenwoordiger(s) van de gemeente in het regionale verband met een concrete boodschap op pad te sturen.  Daarvoor is het van belang dat de gemeenteraad een duidelijke visie ontwikkelt op regionale samenwerking. Zonder zo’n visie kunnen gemeenteraden hun kaderstellende rol niet goed uitvoeren.

Naast de kaderstellende rol heeft de gemeenteraad ook een controlerende rol in de regionale samenwerking die de gemeente aangaat. De gemeenteraad kan in dit kader wethouders of andere vertegenwoordigers van regionale verbanden ter verantwoording roepen of zelfs ontslaan. Deze bevoegdheden zijn uiteraard beperkt, omdat het om gemeenschappelijke regelingen gaat. Gemeenteraden kunnen niet zomaar besluiten nemen die alle deelnemende gemeenten in een samenwerkingsverband aangaan. 

Tijd voor verandering

Kortom, de coördinatie en uitwisseling tussen gemeenteraden en samenwerkingsverbanden laat nog te wensen over. Het risico is dat er met beschuldigende vinger naar elkaar gewezen wordt. “De gemeenteraad toont geen interesse in gemeenschappelijke regelingen” of “Gemeenschappelijke regelingen trekken zich niets aan van de gemeenteraad.” Democratische legitimiteit is uiteindelijk een gedeelde verantwoordelijkheid. Vanuit verschillende hoeken kunnen en moeten stappen worden ondernomen om die legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden te verbeteren.

De roep om meer inspraak van gemeenteraden in gemeenschappelijke regelingen werd ook gehoord door het kabinet. Op 10 januari 2020 stemde de ministerraad in met een wijziging in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Deze wijziging geeft raadsleden meer instrumenten om hun kaderstellende en controlerende rollen uit te voeren, bijvoorbeeld door het instellen van een adviescommissie voor gemeenschappelijke regelingen die bestaat uit enkele raadsleden van de verschillende deelnemende gemeenten.

Meer regels of een cultuuromslag?

In juli 2020 heeft de Raad van State haar advies over de wetswijziging gepubliceerd. De Raad van State is kritisch en noemt drie concrete bezwaren tegen de wetswijziging. Ten eerste zouden de nieuwe instrumenten voor raadsleden de rolverdeling tussen het bestuur van de gemeente en het bestuur van de gemeenschappelijke regelingen onduidelijker maken. De nieuwe instrumenten zouden bovendien besluitvorming in de gemeenschappelijke regelingen vertragen. Ten derde vraag de Raad van State zich af of de nu al drukbezette raadsleden überhaupt wel gebruik zullen maken van de nieuwe mogelijkheden die de wet hen biedt. De gewijzigde wet geeft hen weliswaar meer mogelijkheden, maar die mogelijkheden vragen ook om een tijdsinvestering van raadsleden die toch al een volle agenda hebben. Ook de NVvR is kritisch over de gewijzigde Wgr. In plaats van meer regels is volgens de NVvR een cultuuromslag nodig bij bestuurders van de regionale samenwerkingsverbanden om het democratisch tekort op gemeenschappelijke regelingen op te lossen.

De raad aan zet

Toch is de wijziging van de Wgr een stap in de goede richting om meer grip te krijgen op regionale samenwerking. Het voorstel ligt op dit moment bij de Tweede Kamer dus de daadwerkelijke implementatie laat nog op zich wachten. Er zijn gemeenten die daarom zelf het heft in handen hebben genomen om hun positie te versterken. Een mooi voorbeeld is de Raadskring Regio Rivierenland. Een aantal gemeenten in de regio Rivierenland heeft de handen ineen geslagen om meer grip te krijgen op regionale samenwerking. In de raadskring met afgevaardigden van de verschillende gemeenteraden wordt gezocht naar gemeenschappelijke standpunten van de verschillende gemeenten. Die gemeenschappelijke standpunten kunnen vervolgens worden omgezet in een motie. Zo neemt de gemeenteraad het initiatief en hoeft er niet gewacht te worden op input uit het college. Daarnaast maakt de raadskring het mogelijk dat onderwerpen tegelijkertijd in de verschillende gemeenteraden worden besproken.

Is er voor de griffie nog een rol weggelegd in het verbeteren van de coördinatie tussen regionale samenwerkingsverbanden en de gemeenteraad? Voor de hand ligt dat de griffie raadsleden helder adviseert en voorlicht over de mogelijkheden en onmogelijkheden om invloed uit te oefenen op gemeenschappelijke regelingen. Ook kan de griffie het belang benadrukken van een duidelijke visie van de gemeenteraad op regionale samenwerking. Daarnaast zou de griffie contact met andere gemeenteraden uit de gemeenschappelijke regelingen kunnen faciliteren, zoals ook het voorbeeld uit de regio Rivierenland laat zien. In het verbreden en verdiepen van die regionale contacten valt veel winst te behalen. Samen sta je immers sterker dan alleen. 

Volgend artikel: Beste Bestuurder 2020: wat is er nieuw? Of lees meer over Fitte griffie artikelen of het thema